Aushöhlung des Versammlungsrechts

Dr. Clemens Arzt

Prof. Dr. Clemens Arzt ist Professor für Öffentliches Recht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und Gründungsdirektor des dort ansässigen Forschungsinstituts für private und öffentliche Sicherheit (FÖPS Berlin).

Pro-Palästina als unmittelbare Gefahr?

Zur Aushöhlung des Versammlungsrechts in aufgeheizten Zeiten

Seit dem menschenverachtenden Überfall der Hamas auf Israel am 7. Oktober 2023 und den weiteren Angriffen danach gehen die Wogen international wie auch in Deutschland hoch. Jüdinnen und Juden in Deutschland äußern ihre nur zu berechtigte Besorgnis und Angst vor Übergriffen auch hier. Dass sie diese Sorge haben müssen, ist bedenklich und real, nicht erst seit dem 7. Oktober 2023.

Vor diesem Hintergrund hat der Kanzler abermals die deutsche Staatsräson (und Israels Sicherheit als Teil hiervon) aufgerufen und zum Leitbild staatlichen Handelns gemacht. Auf einer politischen oder auch moralphilosophischen Ebene ist das nachvollziehbar. Wenn die Staatsräson indes zum Maßstab der Versammlungsfreiheit in Deutschland wird, knirscht es laut, wie unten näher ausgeführt wird. Eine arge Gemengelage. Jedes Wort, auch an dieser Stelle, will sorgfältig abgewogen werden und das beschränkt auch die Fähigkeit zum kritischen Diskurs. Kritik an den Mitteln der israelischen Selbstverteidigung bis hin zum Vergeltungskrieg und der humanitären Krise im Gazastreifen ist in Deutschland deutlich leiser und zurückhaltender als in vielen Nachbarländern. Versammlungen werden von der Polizei als „israelfeindlich“ gelabelt und aufgelöst oder verboten. Jurist*innen beginnen, sich mit Strafnormen zu befassen, die eher nicht zum Kanon einer klassischen Jurist*innenausbildung gehören. Mensch kann sich hier fast nur die Finger verbrennen und rechtliche Einordnungen in der Öffentlichkeit begegnen schnell der aggressiven und zum Teil schlicht uninformierten Kritik in öffentlichen Foren.

Versammlungsfreiheit – nicht nur für Deutsche

Gehen wir also in medias res und schauen, was Art. 8 GG eigentlich als Freiheitsrecht gewährleistet und was „Palästina-Demos“ entgegenstehen könnte.

Geschützt ist die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG allein für „alle Deutschen“. Ob dies auch im Jahr 2023 noch akzeptabel ist, mag bezweifelt werden, ist hier aber letztendlich nicht relevant, weil schon die Landesverfassungen (zB. Art. 26 Verfassung von Berlin) dieses Grundrecht auf alle Männer und Frauen ausweitet. Wollte man Bayern gleichsam als Gegenmodell hier anführen, dann kommt dort die Versammlungsfreiheit nach Art. 113 Bayerische Verfassung allen „Bewohnern“ Bayerns zu. Abgehakt also. Nicht anders die Versammlungsgesetze. Nach dem nicht gerade liberal-rechtsstaatlichen Versammlungsgesetz des Bundes von 1953, das noch immer in rund der Hälfte der Bundesländer gilt, hat „Jedermann“ das Recht, sich zu versammeln (und Frauen gehören für die Anhänger des generischen Maskulinums auch hier dazu). Berlin gewährt dieses Recht in § 1 VersFG Bln, einem der neusten Landesversammlungsgesetze, folgerichtig jeder Person. Ebenso abgehakt, und zur Not hilft auch noch ein Blick in Art. 11 EMRK.

Hinzu kommt, dass die Versammlungsbehörden und Polizei schwerlich vor jeder Demo die Ausweise kontrollieren könnte. Dies wäre zudem schon mit Art. 8 GG und dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar.

Provokative Äußerungen sind nicht „unfriedlich“

Art. 8 GG gewährleistet jedoch nur Versammlungen, die „friedlich und ohne Waffen“ stattfinden. Verstöße gegen das Waffenverbot sind mir im Kontext von „Pro-Palästina-Versammlungen“ in den beiden letzten Wochen nicht aufgefallen. Zu unfriedlichen Auseinandersetzungen kam es schon, vor allem, wenn die Polizei gegen Versammlungen einschritt. Aber könnten Rufe wie etwa der nach einer Auslöschung Israels nicht unfriedlich sein? Unfriedlich ist eine Versammlung nach gängigem Verständnis in der Literatur und Rechtsprechung des BVerfG nur, wenn sie einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt oder unmittelbar anstrebt.1) Unfriedlich wäre also eine Versammlung, die jüdische Einrichtungen, Synagogen oder vergleichbare Objekte angreift. Strafrechtlich relevante Äußerungsdelikte können dagegen zwar eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des Versammlungsgesetzes darstellen (dazu sogleich), sind aber nicht unfriedlich, was auch für noch so provokative Äußerungen gilt. Abgehakt, auch hier.

Mit Blick auf die immer wiederkehrende Verkennung der Rechtslage in der Presseberichterstattung sei hinzugefügt, dass niemand in Deutschland eine Genehmigung für Versammlungen braucht. Es gibt keine „genehmigten“ und keine „ungenehmigten“ oder „nicht genehmigten“ Demonstrationen, sondern allenfalls solche, die beschränkt, verboten oder aufgelöst werden. Man muss Versammlungen entgegen dem Wortlaut des Art. 8 Abs. 2 GG „nur“ der zuständigen Versammlungsbehörde anzeigen (anmelden),2) soweit es sich nicht um eine Spontanversammlung handelt. Dies alles gilt auch für „Palästinenser-Demonstrationen“, nicht mehr und nicht weniger. Dabei kann allerdings nicht verborgen bleiben, dass die Versammlungsbehörden und Polizei offenbar bei solchen Demonstrationen immer wieder andere Maßstäbe anlegen als bei anderen Gelegenheiten. Die Staatsräson und überforderte Polizeien lassen grüßen (dazu unten mehr).

Das Recht zum Dissens

Mit Blick auf den Nationalsozialismus und die Shoah hat Deutschland die Sicherheit Israels zur deutschen Staatsräson erklärt, was auch immer das genau bedeuten mag. Rechtlich ausbuchstabiert scheint dies nicht. Unstrittig sollte indes sein, dass die Staatsräson die Verfassung, die Grundrechte und auch das einfache Gesetz nicht einschränken oder gar verdrängen kann. Anders als etwa § 7 Abs. 1 Nr. 1 PaßG kennt das Versammlungsrecht auch keinen Vorbehalt, der Versammlungsverbote bei der Gefährdung „sonstige[r] erhebliche[r] Belange der Bundesrepublik Deutschland“ erlauben würde. Damit kann die deutsche Staatsräson Eingriffe in Art. 8 GG (und die Grundrechte aus den Landesverfassungen) nicht rechtfertigen. Auch hier also: abgehakt.

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist Kritik an Israel jetzt und heute in Deutschland also zulässig und von der Meinungsfreiheit im Sinne des Art. 5 GG und bei Versammlungen von Art. 8 GG gedeckt. Jeder Mensch, der gegen die Hamas demonstrieren und Solidarität mit Israel bekunden will, kann dies tun. Und ebenso kann gegen die israelische Kriegsführung im Gazastreifen oder für die Rechte der Palästinenser demonstriert werden, selbst nach den Verbrechen der Hamas in Israel. Dies ist Teil des politischen Meinungsstreits und hier scheint es in Deutschland an einer Streitkultur auf der Straße zu fehlen.3) Das Unbehagen, dies in der innenpolitisch aufgeheizten Diskussion in Deutschland zu tun, spiegelt sich vermutlich auch in der (eher geringen) Teilnehmerzahl an der Versammlung zur Unterstützung Israels am 22. Oktober 2023 in Berlin.

Demonstrationen zur aktiven Unterstützung des Angriffs der Hamas sind dagegen schlicht inakzeptabel und wohl auch strafrechtlich ein Problem (dazu sogleich), mit Blick auf deren Verbrechen seit dem 7. Oktober 2023. Versammlungen zur Unterstützung „der Palästinenser*innen“ in diesen Tagen mag mensch politisch verurteilen, aber man muss konträre Auffassungen in dieser Frage politisch wie verfassungsrechtlich aushalten. Versammlungen dienen dem Diskurs, dem Streit um Positionen, sind ein Minderheitsrecht und das Recht zum Dissens. Sie können bis hin zum Sturz von Regierungen führen, wie wir in Deutschland selbst erfahren haben. In den Worten des BVerfG bieten sie „die Möglichkeit zur öffentlichen Einflussnahme auf den politischen Prozess, zur Entwicklung pluralistischer Initiativen und Alternativen oder auch zu Kritik und Protest…; sie enthalten ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie, das geeignet ist, den politischen Betrieb vor Erstarrung in geschäftiger Routine zu bewahren“.4)

Pro-Palästina als unmittelbare Gefahr?

Eine Versammlung kann daher grundsätzlich nur beschränkt oder verboten werden, wenn die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet ist. Für die öffentliche Ordnung als Schutzgut des Versammlungsrechts ist hier mit Blick auf eine Vielzahl von Regelungen und Beschränkungen im Straf- und Versammlungsrecht kein Raum. Zudem ist die öffentliche Ordnung zum Beispiel in § 14 VersFG Berlin kein Schutzgut (mehr).

Für Meinungsäußerungen auf Versammlungen setzt zunächst das Strafrecht die Grenzen. Hier sei etwa auf die Kettenverweisungen in § 140 StGB hingewiesen, auf die Volksverhetzung nach § 130 StGB, mit der Besonderheit der Leugnung des Holocaust als nicht „allgemeinem Gesetz“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG. Auch die Strafbarkeit antisemitischer Äußerungen wäre ein solches „Sonderrecht“ im Sinne des Art. 5 GG, das unterstreicht die Wunsiedel-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Die Beleidigung nach § 185 StGB kommt in diesem Kontext ebenso in Betracht wie das Verbrennen von Staatsflaggen. Die Strafbarkeit von Flaggenverbrennungen wurde 2020 erheblich durch § 104 Abs. 1 Satz 2 und 3 StGB ausgeweitet und erstreckt sich selbst auf den symbolischen Akt der Verbrennung einer Flagge im Eigentum des Täters.

Zudem wurden die strafrechtlichen Begrenzungen von Meinungsäußerungen bei Versammlungen 2005 im Kontext der Genese des § 130 Abs. 4 StGB versammlungsrechtlich durch Einfügung des § 15 Abs. 2 VersG des Bundes „ergänzt“ und seither immer stärker erweitert, so etwa in § 15 VersG Sachsen oder jüngst in völliger Entgrenzung durch § 14 Abs. 2 VersFG Berlin, der wohl kaum vor Art. 5 und Art. 8 GG Bestand haben dürfte. Die Berliner Versammlungsbehörde jedenfalls scheint bisher nicht auf diese Norm zu rekurrieren und geht lieber den Weg über § 14 Abs. 1 VersG. Ob und welche Begrenzungen der Meinungskundgabe durch Strafrecht in diesem Kontext zulässig sind, ist dabei mit Blick auf die Wunsiedel-Entscheidung des BVerfG nicht unumstritten, kann hier aber nicht vertieft werden.

Aus verfassungsrechtlichen Gründen kann die Meinungskundgabe auf Versammlungen nur in Ausnahmefällen eingeschränkt werden. Sobald in einer Versammlung verfassungsrechtlich zulässige Grenzen der Meinungsfreiheit überschritten werden, kann die Polizei einschreiten; ein Vorabverbot geht über das Ziel hinaus. Eine ganze Reihe von Städten hat nach dem 7. Oktober indes durch Allgemeinverfügungen oder das Verbot von einzelnen (nicht angemeldeten) Versammlungen mit einem über Tage hinaus geltenden Verbot von „Ersatzveranstaltungen“ teilweise längerfristige und flächendeckende Beschränkungen der Versammlungsfreiheit unabhängig von der Gefahrenprognose für eine bestimmte Versammlung angeordnet, so etwa Augsburg, Berlin (s.a. VG Berlin 11.10.2023, Az.: 1 L 428/23), Bremen (s.a. VG Bremen) , Hamburg (s.a. VG Hamburg) und München. An anderen Orten wurde allein zum Verbot einzelner Versammlungen gegriffen, so etwa in Karlsruhe.

Verbote „pro-palästinensischer“ Demonstrationen mit einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu begründen (ablehnend zu Beschränkungen hingegen VG Frankfurt, anders VGH Kassel sowie VG Frankfurt), ist eine Abkehr von einer jahrzehntelang etablierten Praxis und verfassungs- wie verwaltungsgerichtlicher Rechtssprechung. „Verbot oder Auflösung setzen zum einen als ultima ratio voraus, daß das mildere Mittel der Auflagenerteilung ausgeschöpft ist“, stellte das BVerfG schon im Brokdorf-Beschluss (BVerfGE 69, 315, 353) fest. Verbote und Auflösung stellen nach der Rechtsprechung des BVerfG die schwerste mögliche Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit dar. Selbst bei der Möglichkeit gewalttätiger Auseinandersetzungen ist ein „vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung wegen befürchteter Ausschreitungen einer gewaltorientierten Minderheit (…) nur unter strengen Voraussetzungen und unter verfassungskonformer Anwendung des § 15 VersG statthaft“, stellt das BVerfG bereits in der Brokdorf-Entscheidung fest.5)

Eine fatale Verkennung des versammlungsrechtlichen Schutzbereichs

Für Verbote unter dem Schutzschirm der Staatsräson scheint all dies nicht länger zu gelten. Dies spiegelt eine Entwicklung wider, die mit wochenlangen Totalverboten während der Corona Pandemie begann6) und eine Weiterentwicklung in den polizeilichen Reaktionen der Versammlungsbehörden gegen „Klimakleber“ fand. Statt vor Ort bei tatsächlichen Verstößen gegen strafrechtliche Normen oder die Maßgaben des Versammlungsrechts gegen strafrechtlich relevante Parolen oder Transparente und Poster einzuschreiten und deren Beendigung oder Entfernung durch Anordnung zu verfügen und bei Nichtbefolgung trotz mehrfacher Aufforderung die Versammlung aufzulösen, gehen die Versammlungsbehörden lieber den vermeintlich einfacheren Weg eines totalen Vorabverbots; eine fatale Verkennung des Schutzes aus Art. 8 GG und zudem für nicht wenige offenbar ein Stimulus, erst recht und auch gewalttätig zu demonstrieren.

Ein Grund für diese neue behördliche Linie könnten die Schwierigkeiten in der Beurteilung einer möglichen strafrechtlichen Relevanz bestimmter Meinungsäußerungen sein. Statt nach dem Grundsatz in dubio pro libertate auch Zumutungen der Versammlungsfreiheit zu ertragen, reagiert der Staat mit Totalverboten. Ein anderer Grund mag im gleichsam vorauseilenden Gehorsam die politische Orientierung der Versammlungsbehörden an der deutschen Staatsräson sein.

Meinungs- und Versammlungsfreiheit haben in einer dritten Runde seit Corona und Klimaprotesten erneut einen schweren Stand bei den Versammlungsbehörden und einigen Gerichten, die aber zum Teil auch „überschießende“ Verbote aufgehoben haben. Die Staatsräson scheint den exekutiven Umgang mit Versammlungen zu prägen und die Schwierigkeiten einer Einordnung politischer Aussagen nach strafrechtlichen Kriterien macht das Aushalten auch provokativer und von der Mehrheitsmeinung abweichender Meinungen offenbar schwer.

Für Hinweise und Kritik zu einer früheren Version dieses Beitrages sowie Materialien und begleitende Diskussionen danke ich allen, die mich in den letzten Tagen dadurch unterstützt haben. Für die Recherche danke ich Tim Mühlberg. Die Verantwortung für die rechtliche und auch politische Einordnung trage ich allein.

References

↑1	vgl. Deiseroth/Kutscha in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht, 2. Auflage, Art. 8 GG Rn. 158
↑2	Näher hierzu BVerfG 69, 315/350 f..
↑3	Instruktiv hierzu Berend Koll, Liberales Versammlungsrecht, Zum Stellenwert der Freiheit in den Versammlungsgesetzen, Baden-Baden 2015.
↑4	BVerfGE 69, 315/346 f. unter Rekurs auf K. Hesse
↑5	BVerfGE 69, 315, 362; vertiefend so auch Barczak in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht, 2. Auflage, § 15 VersG Bund Rn. 345 ff.
↑6	Ausführlich Arzt, COVID-19-Pandemie und Versammlungsfreiheit – Ein Schönwetter-Grundrecht (?) vor Gericht, in: Die Gewährleistung der Versammlungsgarantie unter pandemischen Bedingungen, Rothenburger Beiträge 111, Schwier (Hg.), 2023.

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